Jak dotrzeć do funduszy unijnych?

0

Rozmowa z Krzysztofem Brysiewiczem, radcą prawnym i partnerem zarządzającym w kancelarii Brysiewicz&wspólnicy

Według zapowiedzi i przewidywań zarówno polityków, jak i przedstawicieli Komisji Europejskiej w kolejnym okresie programowania na lata 2021–2027 Polska otrzyma o wiele mniej funduszy unijnych niż w poprzednich latach. W tym kontekście na miejscu jest pytanie: czy obsługa prawna projektów unijnych ma przyszłość?

Prawdą jest, że tych pieniędzy będzie mniej, ale jednak nadal będą i – jak sądzę – nie takie znowu małe. To, że fundusze unijne w niedalekiej przyszłości będą się zwijać, a nie rozwijać, to potoczne rozumienie tego problemu. To spojrzenie z perspektywy obywateli oraz świata biznesu. Patrząc na to z perspektywy prawnej, zmienia się tylko przeznaczenie tych pieniędzy. Projekty, na które będą one wydatkowane, nadal trzeba będzie realizować w oparciu o umowy prawne, coraz bardziej skomplikowane i wielowątkowe.

Struktura finansowania przedsięwzięć z funduszy unijnych mimo to ulega ciągłym zmianom. Kiedyś pieniądze te trafiały bezpośrednio do przedsiębiorstw. A już choćby w obecnej unijnej perspektywie finansowej (lata 2014–2020) mamy bardzo dużo funduszy w formie tzw. instrumentów zwrotnych, m.in. takich jak pożyczki preferencyjne, pożyczki z umorzeniem, czy też różne instrumenty kapitałowe.

Unia cały czas dostrzega potrzebę budowania wspólnej, ogólnoeuropejskiej sieci transportowej. Dlatego nadal będą też realizowane tzw. projekty twarde, głównie infrastrukturalne (drogi, mosty, koleje). To samo dotyczy sektora energetycznego, szczególnie w kontekście zmian klimatycznych na świecie oraz promowania niskoemisyjnych odnawialnych źródeł energii. Coraz popularniejsze stają się projekty badawczo-rozwojowe oraz innowacyjne.

Co i w jakim zakresie pod względem obsługi prawnej projektów finansowanych z funduszy unijnych zmieniło się w ciągu ostatnich 15 lat, czyli od czasu wejścia Polski do Unii Europejskiej?

Zmieniło się bardzo dużo. Przede wszystkim wzrosła świadomość samych beneficjentów, w jaki sposób i do jakich celów mogą wykorzystywać fundusze unijne. Mimo to ciągle jeszcze uczymy się efektywnego wydawania pieniędzy unijnych, także urzędnicy oraz sami prawnicy, którzy od strony formalnej, merytorycznej i prawnej zajmują się ich obsługą. Raporty ewaluacyjne z dwóch poprzednich okresów programowania wskazywały przede wszystkim na liczne błędy w dokonywaniu zakupów w projektach, w tym m.in. w niewłaściwym stosowaniu prawa zamówień publicznych czy też błędy w identyfikowaniu pomocy publicznej w projektach. Notorycznie mamy też do czynienia z problemami związanymi z samą realizacją przedsięwzięć oraz utrzymaniem tzw. wskaźników projektu. Problematyczne bywa też czasami ustalanie statusu przedsiębiorstwa, gdzie nieformalne więzi mogą wykluczyć je z dofinansowania. Na to wskazywał w swoich raportach Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Skąd prawnik ma wiedzieć, jak powinna wyglądać struktura budżetu projektu dofinansowanego z funduszy unijnych?

Realizowanie przedsięwzięć – dotowanych z pieniędzy publicznych – jest obwarowane wieloma, nierzadko bardzo szczegółowymi przepisami prawnymi. Możemy na przykład zasugerować, w jaki sposób beneficjenci powinni ułożyć zamówienia publiczne, tak aby były one zgodne z unijną zasadą konkurencyjności. Doradzamy im najodpowiedniejszą dla danego projektu formułę rozliczeń czy też właściwy dobór kadry menedżerskiej potrzebnej do efektywnego wykonania projektu. Możemy również wesprzeć beneficjenta przy kwestiach związanych z pozyskiwaniem praw autorskich czy też innych praw pokrewnych, co jest szczególnie istotne przy projektach badawczo-rozwojowych. Nie mówiąc o bieżącej obsłudze prawnej beneficjenta, w tym także wspieraniu go w kontaktach z instytucjami kontrolnymi i nadzorczymi, a jest ich bardzo wiele. Ponadto – co jest dosyć popularnym zjawiskiem – doradzamy przy akwizycjach podmiotów korzystających z dotacji unijnych. Nieprzemyślana i źle przeprowadzona transakcja może spowodować utratę uprzednio przyznanego unijnego wsparcia, zarówno przez sprzedawcę, jak i kupca. Trzeba także uważać, aby nie rozpocząć projektu przed złożeniem wniosku, bo takie działanie może spowodować utratę całości dotacji.

Jaka jest rola prawnika już w trakcie realizacji projektu?

Jesteśmy potrzebni choćby przy przygotowywaniu dokumentacji przetargowej oraz w kontaktach z kontrahentami oraz interesariuszami. Przedsięwzięcia unijne to relacje, zarówno z dostawcami, jak i z odbiorcami produktów lub usług wytworzonych w projekcie. We wszystkich tych kontaktach, podobnie jak w zwykłym obrocie gospodarczym, dobrze jest mieć wsparcie prawne. Beneficjent ma wiele obowiązków dotyczących okresowego raportowania projektu. Tutaj również warto skorzystać z konsultacji prawnych. To samo dotyczy też wszelkich zmian w projekcie w trakcie jego realizacji.

Czy obsługa prawna może stanowić również „pozycję w budżecie projektu”, czyli stanowić tzw. koszt kwalifikowany?

Nie jest to powszechnie praktykowane rozwiązanie. Obsługa prawna zazwyczaj nie jest kosztem kwalifikowanym projektu. Instytucje przyznające dotacje nie wymagają tego od beneficjentów. Natomiast pożądanym rozwiązaniem jest przeznaczanie określonej sumy, w ramach budżetu projektu, na doradztwo prawne (jako koszt niekwalifikowany).

Z mojej praktyki wynika również, że przedsiębiorcy korzystają z usług prawnika najczęściej dopiero, kiedy pojawiają się problemy. W funduszach unijnych warto byłoby tę sytuację odwrócić, ponieważ w projektach unijnych dużo istotniejsze jest zapobieganie problemom, czyli prewencja, aniżeli ich zwalczanie. Wówczas czasami może być już za późno na leczenie, czyli na zachowanie przyznanej uprzednio dotacji.

Czyli prawda jest taka, że firmy, które zamierzają aplikować o fundusze unijne, zazwyczaj korzystają ze wsparcia prawników bądź kancelarii prawnych, które zajmują się ich bieżącą obsługą? Stosunkowo rzadko sięgają po specjalistów w tej dziedzinie.

Trochę tak jest. Firmy nie do końca mają świadomość, jak złożone są zagadnienia dotyczące funduszy europejskich. Nadal panuje wśród nich przekonanie, że każdy prawnik może rozwiązać ich problemy związane z projektem unijnym. Tymczasem zdecydowanie tak nie jest. Fundusze unijne wymagają dużej specjalizacji, szczególnie w zakresie znajomości tzw. systemu realizacji i prawa konkursowego, na które składają się nie tylko przepisy prawa, ale także przyjmowane przez poszczególne instytucje dokumenty. Trzeba wiedzieć, gdzie ich szukać oraz jak je interpretować. Dodatkowo bardzo wiele kwestii, które pozornie po lekturze przepisów wydaje się jasne, w rzeczywistości takimi nie jest. Na przykład definicja MSP, która została bardzo kreatywnie rozwinięta w orzecznictwie TSUE i Komisji Europejskiej, nastręcza bardzo wiele trudności nie tylko przedsiębiorcom i urzędnikom, ale właśnie samym prawnikom. Bieżąca obsługa prawna projektów unijnych opiera się przede wszystkim na rozliczeniach godzinowych, chociaż niekiedy doradztwo prawne jest rozliczane również ryczałtowo. Rzadziej spotykane jest wynagrodzenie w formie procentu od wartości projektu/sprawy. Z reguły zdarza się to w przypadku zamkniętych projektów, np. doradztwo w sporze o dotację.

Jak by pan scharakteryzował prawnika specjalizującego się w obsłudze prawnej projektów funduszowych?

To jest działka bardzo eklektyczna. Wymaga od prawników wiedzy z wielu dziedzin prawa. Mamy do czynienia z prawem cywilnym, prawem zamówień publicznych, prawem europejskim, prawem finansowym, prawem autorskim etc. Spory dotyczące funduszy unijnych trafiają zarówno do sądów administracyjnych, jak również do sądów cywilnych. Bywa też, że ta sama sprawa jest rozpatrywana przez oba.

Z reguły do kompleksowej obsługi dużego projektu unijnego potrzeba nie jednego, a co najmniej kilku prawników. Nadal prawników zajmujących się funduszami unijnymi nie ma jednak na rynku zbyt wielu. Stykamy się z tym problemem, choćby poszukując współpracowników do naszej kancelarii.

Ma pan doświadczenie zarówno z firmy doradczej, jak i z własnej kancelarii prawnej. Czym różni się specyfika pracy w obu podmiotach?

W przeciwieństwie do firmy doradczej kancelaria prawna nie zajmuje się pozyskiwaniem dotacji. Natomiast współpracujemy z takimi firmami. Skupiamy się przede wszystkim na rozwiązywaniu problemów prawnych naszych klientów.

Czy sami prawnicy korzystają z funduszy unijnych? W przeszłości korzystali z różnych form unijnego wsparcia. Największą popularnością cieszyła się dotacja na rozwój działalności gospodarczej, czyli de facto kancelarii prawnej, na tzw. start-up prawniczy. Nie były to duże kwoty, ale wielu początkującym prawnikom ułatwiły rozkręcenie własnej spółki. Kancelarie prawne pozyskiwały również fundusze unijne na budowę wewnętrznych systemów informatycznych czy też na budowę relacji B2B z klientami. Teraz takich aplikacji jest dużo mniej, ponieważ działanie, dzięki któremu można było takie dofinansowanie pozyskać, już wygasło. Teraz trzeba się bardziej postarać.